“两项讨论”活动专辑 (二)

 

宜昌市公路管理局主办                 二ＯＯ八年七月四日

 

“两项讨论”活动专辑  (二)

                      

  

 

改进现有普通收费公路管理体制的建议与方法

宜昌市公路管理局     金  涛

 

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理任务和目标。它的核心内容是管理机构的设置，各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响管理的效率和效能，在整个管理中起决定性作用。

从公路部门的职能来看，“建、养、管、收、服务”是其五大职能，作为收费这一项职能来讲，普通收费公路的管理体制是从属于整个公路管理体制的，也就是讲，现行公路管理体制决定了普通收费公路的管理体制。

一、我市普通收费公路管理体制的现状

由于现行公路管理体制的模式，我市普通收费公路的管理采用的是“条块结合、以块为主”的管理模式，即在收费公路的建设与养护上，由省级公路部门安排建养计划，下达项目资金，由省负责统一贷款、统一安排还债资金；由地市级公路部门承担区域内公路建设贷款债务，并设立通行费管理机构，对区域内收费公路站点进行行业管理和工作指导；由县级公路部门组织实施对收费路段的管理、养护及通行费征收。从管理结构上来看，我市普通收费公路管理体制实际上一是个由省、市、县三级公路部门构成的封闭系统，其管理的任务和目标就是落实“统贷统还”的费收政策，做到应收尽收，收费还贷。

二、现有普通收费公路管理体制的窘境

管理体制存在的压力和问题集中反映在管理的效率、效能下降，完成任务和目标的难度加大，甚至无法完成系统的任务和目标。

从我市现在收费还贷的形势来看，还本付息的难度进一步加大。至2007年底，我市共有普通公路收费站10个，年收取公路通行费为1.26亿元，可用于还贷的金额约8000万元，但我市公路部门贷款高达17个亿之多，每年仅归还银行贷款利息就需1.3亿元,已经是收不抵息、捉襟见肘的尴尬局面，可以说公路费收政策已经无法满足公路建设筹融资的需要，从某种程度来讲，也就是说现行的收费公路管理体制无法实现其任务和目标了。

造成目前这种状况的原因主要有以下几个方面：

（一）偿贷能力与社会对公路需求的高要求产生了矛盾

客观的讲“贷款修路、收费还贷”政策在过去十几年时间中为我市公路事业的发展立下了丰功伟绩，极大地提升了干线公路路况，完善了路网结构，推动了区域经济的发展。从1989年开始执行“贷款修路、收费还贷”政策以来，从1989年至2000年，我市公路投融资近50亿元，除国家和省市交通规费投资外，通过银行贷款、社会投资、引进外资等方式融资近30亿元，贷款集资用于公路建设的资金是交通规费投入的3.6倍。2001年以来，我市进入前后两个“三年路网建设”和农村公路建设的高峰期，人民群众要求发展公路的呼声一浪高过一浪。在此社会背景下，是“贷款修路、收费还贷”政策勇挑了建设的重担，在呼吁和责难声中完成了政府力所不能的任务。同时，省政府为了加快非收费公路（包括农村公路）的全面发展，将“滚动发展”落实为“全省统贷统还”，也就是全省各地除正常交通规费投入以外的公路建设资金，由省统一贷款安排。正是这些资金投入到无计划、无资金来源的干线公路上等升级及农村公路建设改造中，才使我市公路事业发展有了今天的长足进步。但是由于社会对公路建设的要求越来越高，不断有新的公路建设项目开工，也使公路建设新增债务扩大，仅仅依靠公路收费已不能偿还贷款利息，公路费收政策已经滞后于经济社会的发展，无力再满足公路建设的需要。

（二）公路融资成本过高与产出效益之间的矛盾

公路建设的投资大、回收期长，属资金密集性产业，但其直接产生的收益低甚至无收益，更多的是承担着发展社会经济的责任，体现的是一种社会效益。我们大多数收费公路是在利率处于历史最高水平的20世纪90年代依靠贷款建成的，利息负担十分沉重，每年的通行费收不抵息。近年来央行连续多次提高银行存贷利率，面对到期贷款的巨大压力和银行方面的还贷催促，公路部门目前为了摆脱困境，不得已普遍采用的办法一是贷款展期，通过延长收费时间来偿还贷款，二是以新的贷款来偿债，此举无异于饮鸠止渴。目前，公路建设贷款项目已经由过去各银行争相放贷变为风险防范的对象，贷款难度加大。

（三）公路建设融资市场封闭，筹融资理念偏差

从我市公路行业而言，历年来的筹融资方式主要就是依靠银行贷款，一是省公路局统贷资金，二是市州自贷资金，而其他筹融资方式几乎没有，而且市州自贷资金难度大，数量少。筹融资的理念单一，如果再撤站，没有以收费权作为质押，我市能争取的贷款将俞发有限。

（四）超前建设与追求政绩带来的资金紧张

在我市干线路网建设和农村公路建设过程中，与全省其他地市一样，宜昌也存在地方政府上马计划外项目的情况，“政绩工程”“面子工程”和超前建设、扩大规模建设的情况在区域内各级均有不同程度存在，有的甚至在没有完成计划内项目的情况下，却热衷于争取上马计划外项目，让公路部门背上新的债务。

（五）政府职能与行业目标的差异

从行政管理职能来讲，政府的目标就只有两个，即税收和就业，也就是说只要当地税收增长，就业形势稳定，政府的宏观职能就达到了。而这一切均依赖于当地经济的发展，现阶段主要得益于招商引资，扩大产能，拉动经济发展，因此各地政府注重对招商引资环境的保护，纷纷出台了一系列优惠减免政策，也包括要求减免公路通行费，有些县市甚至视公路收费为破坏招商引资环境的因素，要求拆除收费站的呼声此起彼伏。而公路行业在贷款修路，为地方提供畅通便捷的交通物流环境的情形下，由于收费纳入的是省级还贷的圈子，对地方而言，由于没有产生税收缴纳及债务负担，故而得不到地方政府的支持，收费工作受到地方的干扰与阻碍，也造成了公路通行费收不上来，费源流失，收不抵息的局面。

三、现行管理体制改进的建议

对普通收费公路来讲，改进管理体制的核心问题是债务的消化，根本问题是公路建设投资体制，关键在于统贷统还政策的有效性。如果不从这几个问题入手，拆站迁站，贷款展期，贷新还旧也只能是把债务从一个部门转移到另一个部门，治标不治本，都不能从根本上解决问题。从目前可以采用的改进方法来讲，有如下几种方式可以进行尝试：

（一）要调动地方政府支持收费工作的积极性，改“统贷统还”政策为“谁建谁贷，谁贷谁还”。

要将交通基础设施建设纳入地方的发展目标与财政预算，将公路建设与地方经济发展的目标统一起来，将公路建设权责下放到地方，使债务主体变成地方政府，这样可以避免地方搞超前建设，扩大建设规模，使地方政府量体裁衣，量力而行，改公路发展“要我建”为地方政府“我要建”，实现公路建设与地方经济协调发展的目标。

（二）普通收费公路运作方式的改变

我们可以将普通收费公路转换成经营性质的收费路段，今后凡是贷款新建的公路一律采用投资公司的方式进行管理和经营，将经营权与收费权实现结合，投资与收益实现结合，使每一收费路段成为自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展的企业，才能有利于贷款修路、收费还贷政策落到实处。

（三）现有普通收费公路管理的转型方式

到2007年底，我市普通收费公路背负的债务余额尚有14个亿，涉及全市所有县市区的贷款建设项目。我们应该按照“谁受益、谁还贷”的原则，债务跟着项目走，分区域划分贷款余额，明确债务，分块负担。同一收费线路属于不同行政区域的，要分段清算投资和债务，采取“谁的孩子谁抱走，谁的债务谁偿还”的办法，由不同的行政区域来偿还贷款，而不是由有收费站的行政区域来背负债务，“捆绑”偿还。这好比是一家人，父母借钱让子女过上好日子了，借的债不能只算在父母头上，也不能算在有偿还能力的子女身上，而是所有的子女均应该承担自己相应的债务一样，避免有些子女无债一身轻，只知道向父母伸手，而不知分担父母之忧。

（四）改进现行普通收费公路管理体制其他的几种方式

在实践工作中，改进现有普通收费公路管理体制还可以尝试以下几种方式：

1、出让现有公路收费经营权。由有投资意向的公司和个人投资，偿还收费路段的债务，通过收取公路通行费来回收自己的投资收益。这样既可以解决公路部门的债务危机，加速建设资金的流动性，也可以增加地方政府的税收，增加地方就业机会，容易得到地方政府的支持。

2、逐步撤销二级公路收费站，抓好一级收费站建设，债务转移至高速收费公路，提高收费标准后偿还。“十一五”期全省上马的高速公路项目多，鉴于全省普通公路收费站基本处于还本付息难的困境，不如按文件规定期限撤销二级公路收费站，今后只保留、新增一级公路收费站，将债务移交到高速公路收费站，在收费环境、收费秩序、收费标准均好于普通收费公路的前提下，由高速公路来统一偿还。普通公路今后除正常交通规费的投入外，部分大的建设项目主要由地方自筹或通过市场引资、贷款解决，以明确地方各级政府职责，调动地方政府的积极性，实事求是、量力而行的发展当地的交通基础设施。

3、由政府回购普通收费公路债务，拆除普通公路收费站。既然地方政府认为普通公路收费站是阻碍当地经济发展的制约因素，而且也有经济实力和能力来偿还公路建设的债务，我们可以同地方政府协商，由地方政府采取回购方式，逐年拿出一部分资金来偿还公路建设的债务，从而拆除普通公路收费站，也不失为一种很好的解决还贷压力的方式。

（费收办）