贯彻范建海局长调研指示精神（三）

贯彻范建海局长调研指示精神促进宜昌公路又好又快发展（三）

创新融资方式  拓展筹资渠道

促进公路事业健康稳定发展

——宜昌市公路建设债务缓解浅析

　　宜昌市地处鄂西山地与江汉平原的过渡地带，山峦重叠。近二十多年来，宜昌公路人充分利用“贷款修路、收费还贷”的政策，公路事业得到了快速发展，极大地促进发地方经济和社会发展。它不仅改善了地方投资环境，推动沿线经济发展，而且对加速贫困山区脱贫致富起到了极大的推动作用。十五期间共建设一级公路87公里，改造二级公路1158公里，累计投资33.5亿元，其中政府投资1.58亿元，银行贷款13.77亿元，自筹18.15亿元。截至目前，全市拥有在册公路总里程24967公里，其中国省干线1965公里，一级公路87公里，二级公路2175公里，等级公路比重达68%。

　　但是，宜昌的公路发展只是初步的、低水平的和缺乏持续性的。公路网的结构性矛盾、公路基础设施的数量不足和等级比重不高是公路建设发展的突出问题。公路建设资金的短缺与人民群众日益增长的高等级公路需求是公路建设发展的主要矛盾。公路建设形成的债务的偿还或化解是必须面对和解决的现实问题。日前，范局长来我市调研时指出，要加大资金筹措力度，多渠道筹措建设资金，缓解公路部门债务和资金压力。针对这种情况，必须进一步解放思想，采取积极有效的措施，创新筹融资模式，缓解债务风险，以保证公路建设的可持续发展。

　　一、宜昌公路路网建设的债务风险

　　负债建设公路路网工程是十五建设期的显著特点。由于国家补助资金有限，公路建设主要依靠银行贷款，我市公路路网建设银行贷款比例达到90%以上。

　　2007年底，宜昌市公路部门贷款金额14.29亿元，每年需支付利息10080万元，而每年平均收费额为1亿元左右，已处于收不抵息的境地，大量的贷款本金无法偿还。公路部门只有拆东补西，挪用其他资金归还银行贷款利息，一方面影响公路建设进度，另一方面增加工程建设成本和财务成本，导致建设资金缺口越来越大，负债率年年上升，公路建设债务余额逐步增大。再加上荆宜高速公路、沪蓉西高速公路陆续通车，国家出台绿色通道车辆减免政策等，公路通行费的增收受到了外部环境的极大压力，还本付息压力逐年增加，债务风险逐年加剧。

　　从公路发展的目标看，未来资金问题更加严峻。根据近几年公路建设资金投入情况，以及国家为应对全球金融风暴加大对基础设施投入的举措来看，预计到十一五末，我市公路行业债务及资金缺口将达20亿元以上。公路建设资金债务及资金缺口将是长期困扰公路建设发展的首要因素。单靠政府财政投资不可能解决公路建设资金问题，因此收费公路政策将继续下去，建设债务将继续增大，风险将继续扩大。

　　二、债务风险形成的原因

　　债务风险的形成既有投融资体制的原因，也有管理体制的原因；既有路网规划不合理的原因，也有收费站点设置不合理的原因。

　　一是政府投入严重不足。长期以来，国家对公路建设的投入严重不足，普通公路建设基本上是依靠贷款。从近年的统计数据看，随着公路建设规划的逐年加大，政府投资比例逐年下降，由于政府投资的缺位，仅依靠上级部门的资金，严重制约了公路事业的发展。

　　二是融资方式单一。公路建设资金目前主要是通过向国家商业银行贷款解决。突出的问题表现在银行贷款比重过大，贷款期限不长，一般3-5年，财务成本较高。而行业特点决定了公路项目的投资回报存在一定的滞后效应，导致了不少收费公路收费期限到了，还没有还清本息。单一的融资渠道还容易积累金融风险，会对整个金融行业和公路行业的稳定发展带来隐患。

　　三是农村路网规划不科学。农村公路建设是以方便人民群众出行、提高人民物质生活水平为目的。农村公路经过近几年的建设发展，已形成村组相联、村村相通，初具网络的态势。然而由于规划的不科学，缺乏统筹考虑，农村公路与收费公路平行和交叉的路段越来越多，车辆通行可供选择的余地很大，使部分车辆绕行，造成通行费流失。

　　四是收费站收费期限过短。《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路收费年限最长不得超过15年。由于收费期限的偏短，普通存在收费标准过高，增加使用的负担，降低公路使用收益，从而降低通行费收入和还贷能力。

　　五是公路建设管理体制不顺。湖北省实行的条块结合的管理体制，公路部门行政隶属当地交通部门领导，业务上接受省公路局指导，公路建设债务由省、市两级公路部门承担，地方没有债务负担。地方政府一方面要求上级部门增加公路建设投入力度，另一方面对收费公路工作不予支持，甚至呼吁撤销收费站点的怪现象。

　　三、降低公路建设债务风险的办法

　　（一）加大政府资本金投入比例。

　　公路设施属于基础性建设项目，它属于准公共物品。作为准公共物品往往是政府和市场共同发挥作用的领域。而且公路建设项目资本密度高，建设周期长，社会效益显著，政府必须加大投入，以实现政府经济管理职能的到位。随着政府财力的增长，各级财政应在财政增量资金中安排一定比例的资金，用于配套辖区内公路项目的建设。上级部门尤其是省级交通主管部门一方面应加大交通专项资金的调控力度，提高公路建设项目的补助标准，另一方面进一步完善地方政府配套资金筹集办法，使之可操作性更强。另外地方政府通过对干线及沿线用地控制规划，对公路沿线土地进行预控，通过土地储备增值筹集公路建设资金。

　　（二）多渠道融资进行公路建设。

　　1、开展公路存量资产证券化。资产证券化是20世纪80年代以来金融领域发展最迅速的金融创新和金融工具之一。它就是把缺乏流动性，但具有预期未来稳定现金流的资产重组，经过设计、包装，将其转变为可以在金融市场上出售和流通的证券。经过多年交通基础设施建设，公路部门已经形成了数量庞大的存量资产，充分利用优质存量资产，抓住国家鼓励对五类（包括路桥收费项目）基础资产进行证券化的有机时机，积极推进资金资产证券化进程，这样可以大大拓展筹资渠道，帮助公路行业突破公路建设资金瓶颈问题，降低融资成本。

　　2、转让公路特许经营权。公路特许经营权转让是指国家先对公路进行投资建设，建成后将其经营权有偿转让给特许经营公司，国家分期或一次性收回投资，允许特许公司在一定期限通过收取通行费和沿线经营开发获益。可以选择车流量大，现金流充足，预期赢利良好的收费公路项目向社会公开拍卖，以达到卯粮寅用，解决当前建设资金不足的问题。应尽快明晰现有公路产权关系，搞好公路路产评估，加紧探索和尝试。

　　3、组建产业投资基金。公路产业基金应以国家股份为主，由政府设立的特定的部门作为国有资产的代表，进行控股。它是可广泛吸纳社会闲散资金的新型公有制形式，具有良好的筹资功能。它一方面将成为基础设施建设的一种新的低成本的融资工具，另一方面将推动公路建设和经营管理向市场化转变的进程。它还可以吸收民间资本进入投资领域，且不同于债券等债务性融资方式，在项目建设中不必集中偿还大量本息，有利于降低资产负债率。

　　（三）科学合理规划路网建设。

　　路网建设必须科学规划。一是减少重复建设，避免资源浪费。二是充分考虑现有的收费公路，避免与之并行，并保持一定的间距，以充分利用现有资源，避免不必要的竞争和资源浪费，从而在总体上确保不因公路分流车辆而减少收费公路的通行费收入。

　　（四）适当延长收费期限。

　　由于收费期限是确定收费标准的一个重要因素，因此适当延长收费期限，降低收费标准，从而降低使用者负担，提高公路使用效益，增强公路通行费还贷能力。

　　（五）改革收费公路管理体制。

　　要正确界定政府在公路建设上职责，改革现行公路管理体制多样、行政管理复杂、运营效率低下的管理模式，尽快建立精简高效、职能明确、权责规范统一的新型公路管理体制。并按照“谁使用谁偿还”的原则，把现有债务依行政区域分解下放到各县（市、区）地方政府，地方负责承贷、还贷和监管责任。通行费收支也由省级预算管理改为地方财政预算管理。在债务转移过程中，对于有债务而设有收费站的县（市、区），可通过财政转移支付，适当安排交通专项资金等方式，合理分配本区域内公路发展形成的债务。把公路部门从部门办交通、部门承担社会责任中解脱出来，使公路部门职能归位，更好地履行行业监督、管理职能，努力推进“十一五”公路的实施，促进公路建设持续、健康发展。  

                        （局财务科  章敏）