贯彻范建海局长调研指示精神（四）

 

贯彻范建海局长调研指示精神促进宜昌公路又好又快发展（四）

　　[编者按]农村公路是公路路网的有机组成部分。全市公路通车里程24678公里，农村公路占较大比重。随着农村公路建设步伐的加快，农村公路管养滞后的问题越来越突出。日前，范局长在宜调研时强调，要明确公路行业对农村公路管理的职能定位。公路行业对于农村公路，要坚持四点，即：产权清晰、主体归位、责任明确和资金配套。长阳县交通局副局长、公路段段长刘建国同志对长阳县农村公路的管养工作提出了自己的观点。可以借鉴参考，共同探索农村公路管养的出路与对策。

长阳县乡公路养护现状与对策

刘建国

　　县乡公路是整个公路网的重要组成部分，是广大农村地区最主要的交通基础设施。如果说国、省道干线公路是全国的公路大动脉，那么县乡公路就是毛细血管，沟通城市和乡村，连接产品和市场，直接服务于农业、农村和广大农民。近年来，在县委、县政府的高度重视下，随着国家加大对农村公路的投入，全县县乡公路的发展进入了快车道，取得了显著的成绩。但是，我们在为所取得的成绩欣喜的同时，也应看到全县县乡公路建设与经济社会发展需求还不相适应，配套管理滞后、安保设施及养护管理亟待加强等问题。

　　一、县乡公路养护基本现状与存在的问题

　　（一）县乡公路基本现状

　　截止2007年底全县公路通车里程3967公里，国道119公里，省道118公里，县道296公里，乡道1166公里，村道2267公里。县、乡、村公路占全县公路总里程的94%。公路部门列养里程584.269公路, 占全县公路总里程的14.7%，非列养里程3383公里。行政村公路通达率为68.8%。目前全县有等级公路1099公里，其中二级公路254公里，三级公路206公里，四级公路640公里。等外公路2868公里。三、四级和等外公路占全县公路总里程的93.7%。

　　县委、县政府坚持把公路交通当作推动全县经济社会发展的重要基础来抓，县乡公路的快速发展为全县经济社会又好又快发展做出了积极贡献。主要表现在：一是县乡公路促进了全县新农村建设。全县自2003年开始实施“通畅工程”建设以来，累计建成通村水泥（油）路1008.1公里，全县公路通车里程达到了4761公里。以“通畅工程”为重点的县乡公路建设有效解决了农村“行路难”的问题，带动了农民思想观念的转变，促进了农业产业结构的调整。二是县乡公路促进了特色农业、新型工业发展。全县公路交通为开发煤、锰、铁、水泥等矿产品和高山蔬菜、椪柑等绿色食品，促使县域内蕴藏的丰富矿产、生物资源快速转化为经济效益，促进全县农民增收和经济快速增长起到了积极作用。三是县乡公路促进了全县生态文化旅游业发展。县级公路等级的提高，交通体系的升级和完善，有效解决了旅游发展的瓶颈因素，增强了可进入性。

　　（二）县乡公路存在的主要问题

　　一是历史制约，县乡公路的基础脆弱。全县县乡公路养护里程中,等外公路均属上世纪七十年代末群众运动修成的“工分路”和七十年代后期的社队公路。八十年代后直至九十年代,县乡公路建设主要还是采取民工建勤、民办公助的政策,以及扶贫、以工代赈解决县乡公路建设问题。除了6%的二级公路，县公路部门列养县乡道大多是等级较低的三、四级路，甚至还有等外路，注定了这些公路存在着路基、路面压实度不够,边坡不够稳定,排水设施不规范,干砌挡墙不稳定等问题。一些低等级公路虽经多年改造,许多路段仍然达不到技术标准要求。加之近年车辆超载超限现象严重，对原本承载能力较差的县乡公路的破坏不断加剧，致使路面网裂、龟裂、坑槽、沉陷等现象严重。同时，由于公路技术等级低，导致车辆通行能力受限。

　　二是灾害频发，严重损毁县乡公路交通。由于长阳地处鄂西南山区，地理海拔落差大、气候变化复杂，对全县县乡公路构成了不利影响。特别是全县地质结构特殊，多风化岩层，山洪、泥石流等地质灾害频繁，06至07年的洪涝灾害造成公路毁坏、交通中断的事件频频发生，公路直接经济损失达300余万元。尤其是今年年初大雪冰冻灾害和8月份五十年罕见暴雨，更使县乡公路遭受严重毁坏，据调查此次暴雨造成的直接路产经济损失高达857.5万元。同时，由于气候条件差，山区气候温差大，高山地区冰冻时间长，公路路基路面冻松，沉陷、龟裂等病害严重。仅08年一场雪灾，火烧坪和天柱山公路沿线经济损失近90万元。因县乡道主要服务于地方经济建设，省、市公路部门对其水毁损失不安排资金计划，公路水毁修复全靠公路部门自行筹资。因资金不足，路况恢复受限，年复一年，公路每况愈下。

　　三是筹资困难，养护资金严重短缺。一方面全县养护资金不足，导致公路部门公路养护力不从心。国家按0.2万元/年·公里给县乡道拨付养护补助资金，现在人工费、材料费暴涨，实际养护支出最少0.8—1万元/年·公里，因此全县县乡道养护资金缺口达0.6万元/年·公里以上。县公路部门列养县乡道346.762公里（占全县列养里程59.3%），不算自然灾害造成的损失，每年正常养护资金缺口超过200万元，日常养护资金压力巨大。另一方面自我发展能力不足，人员不断增多，包袱越来越沉重，严重阻碍了公路养护事业可持续发展。

　　四是力量薄弱，路政管理任务繁重。全县路政治超执法力量薄弱，现有执法人员28人，超限站治超人员就占了22人。除去非列养的3383公里公路外，县公路部门列养公路里程长达584公里，治理工作任务重、战线长、开支大，执法力量严重不足，治理工作主要侧重路面执法，未能从源头上有效实施综合治理，整个列养公路存在着超限超载运输和生活垃圾、建筑垃圾、农产品垃圾随处堆放，集镇路段乱搭乱建，公路警示标志标牌丢失，绿化树被砍伐，应急抢险、治理超限载阻力重重等问题。特别是路政超限治理影响了运输业主短期经济利益，在实际治超执法过程中阻力大，如高家堰超限站执法人员时常遭到超限车冲岗威胁，路政执法人员也经常遇到暴力抗法、威胁恐吓、无理缠访等，阻碍了公路部门正常的治超工作。全县公路路政执法人员为保护公路路产路权，做出了不懈努力，但目前路政管理工作仍难度很大。

　　二、县乡公路养护管理对策

　　“三分建、七分养”。针对全县县乡公路养护发展中存在的问题，笔者认为应从以下几个方面着手加以解决：

　　（一）加强县乡公路养护分级管理，提高管理效能

　　县乡公路虽然与国省道公路一样，同是物流的主要载体，但县乡公路总量大、等级低、分布面广，县、乡、村公路不能用国省道公路的管理养护办法。根据国家1998年 1月1日起颁布实施的《中华人民共和国公路法》第八条:“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设养护工作”，把县乡公路的管理权限进行明确，县道公路由县公路部门养护，乡道按所在区域，由乡镇负责养护管理，或由乡镇委托县公路部门养护，通村公路由驻地村实施养护，并把县乡公路养护管理工作纳入乡镇领导任期目标进行考核，从而形成县、乡、村联动，部门支持，全社会重视养护的良好局面。

　　（二）加大公路养护投入力度，多途径筹集养护资金

　　一是建议将县乡公路养护资金纳入年初财政预算。全县经济近年来发展速度较快，可适当把资金、资本、资源更多的配置到公路交通建设上来。尤其是矿产资源、农副产品比较发达的乡镇，对公路使用率较高，财政收入也较好，应对公路交通施予援手。事实上，乡镇支援公路发展就是加快自己所处区域更好的发展。

　　二是鼓励民营企业和个人投资县乡公路养护。县乡公路作为基础性设施，目前基本上为非收费公路，具有较强的社会公益性。为了解决县乡公路养护建设点多、线长、面广、资金缺口大的问题，办法有四：第一，把民间资金引入县乡公路养护建设。在市场经济条件下筹措资金，要遵循客观经济规律，将资金这一重要的生产要素的注入与预期效益联系在一起，实现“谁投资，谁收益”。第二，为了保证三，四级县乡公路养护投资者获得较好的回报，必须给予适当的税收优惠政策。如地方税收优惠，对投资养护县乡公路项目的业主，根据不同情况，经营期内实行不同的所得税、营业税等税收优惠政策，从优从宽征收地方税，让投资者有利可图。第三，采取“以地换路”的办法，吸引投资县乡公路养护建设的业主，即对不具备收费条件或经济效益低的公路项目，有效的利用本土资源，允许投资者在公路两侧适当的地方，划出一块土地，让其经营地产、加油站、餐饮业第三产业，进行综合开发，作为投资补偿。第四，矿业是超限运输大户，要解决道路管养问题，可以探索企业参与公路养护，按照“多使用多负担”的原则，改善企业只用路不管路的道路养管现状。由政府统筹，让矿业企业参与到公路养护工作中来。

　　（三）加大机制创新力度，建立长效养护机制

　　鉴于县乡公路自身的特殊性，也决定其养护方式的多样性，不能搞“一刀切”，必须积极探索，大胆进行改革创新，要多管齐下，建立符合县乡公路和各地特点的长效养护机制。

　　一是大力推进养护方式的变革。目前，县乡公路养护人员大都是农民工，养护方式是手工作业。然而，随着县乡公路的快速发展，水泥、沥青路面逐渐增多，养护技术要求也越来越高，如果还停留在原来“一把铁锨打天下”的原始养护方式上，不仅效率低下，而且根本无法完成养护任务。因此，必须借鉴国省道公路养护改革的经验，加快养护机械化进程，打破乡镇地域限制，采取“集团军”作业的方式集中进行养护。县公路段充分利用现有的富余人员和技术力量，购置必要的养护设备，组建专业养护公司。各级政府应积极支持养护公司的发展，在政策及资金上给予必要的倾斜，使其不断发展壮大。

　　二是大力推进县乡公路养护的市场化进程。积极培育养护市场，推行招标养护。对部分县乡公路养护实行养护工内部招标和向社会公开招标，根据各线路的自身条件，合理确定各项养护指标，并以合同形式明确双方的权利和义务。县公路管理部门把主要精力放到日常检查上，按照合同条款和养护质量指标的完成情况，支付养护经费，使养护人员的责任心大大增强，以实现良好的经济效益和社会效益。据测算，该举措平均可节省经费在15%左右，而且平均可提升好路率3个百分点。

　　三是大力推行养护承包制。采取分类管理的办法，对一些自然条件差的偏远山区的县乡公路采取以个人或家庭方式承包养护，定养护成本、定养护材料、定好路率、定报酬，把养护人员的收入与业绩挂钩，保证公路的安全畅通。对通村公路的养护，按照谁受益谁养护的原则，广泛推行“门前三包制”，邻近公路两侧的住户或单位，对自己的直接受益路段或靠近自己的门前、农田、水塘、山坡、林地路段的养护实行“三包”，一包路面无坑槽，二包边沟涵洞畅通，三包路面、边沟、路肩无搭建、乱堆、乱放等影响行车安全的杂物，以合同契约的形式固定下来，由“三包”责任人享有养护收益并承担未履行或未完全履行责任所造成的法律后果。

　　（四）加强路政管理，走依法治路的道路

　　公路养护与路政执法紧密相关，养护是保障公路可持续发展的重要手段，路政治超则保证养护成果价值体现。为确保公路基础设施的正常使用，建议重点加强以下几方面路政管理工作。

　　一是加大公路执法力度，保持高压态势。首先要强化联合执法，保证足够的公路执法力量参与治超工作。在重点路段和治超卸载站点，公安交警部门派足警力与公路路政人员联合执法，对冲关、暴力抗法等突发事件，公安部门及时出警处置，保障治超工作顺利开展。其次公路路政管理机构应继续按照“统一口径、统一标准、统一行动”的要求，坚持密切配合、联合治理，按照国家治超的有关规定，对超限超载车辆严格实施卸载，依法严管重罚。对于恶意超限超载的行为，按照法律法规的上限给予处罚，对于拒绝、阻碍执法人员依法执行公务的，移交公安机关依法查处。加强货物装载源头治理工作，加大对矿业、蔬菜等货物集散地的监控力度，确保运输源头装载符合要求。

　　二是逐步建立治超长效机制，强化源头治理。交通、公安、经贸、工商等部门在长效治理方面认真深入研究切实可行的措施，逐步加大源头监管力度，堵住超限超载渠道。重点要从车、货、路三个源头实施有效监管，严把好车辆登记准入、货物装载这两个关口，继续打击非法改装车辆；加大对违法实施超限超载运输的道路运输经营者及为其违法行为提供便利条件的道路运输相关业务经营者的监管、处罚力度，积极建立货运企业和营运驾驶员的信誉档案系统，实行动态监控，实现信息共享；根据县内超限运输实际情况，规划建设好治超卸载点，并建立完善的管理制度，使治超管理工作规范化，同时通过设立举报奖励制度的办法，发动社会和广大群众参与治超，使治超工作由部门行为转变为政府社会行为。

　　三是加大治超宣传力度，赢得社会支持。始终坚持正面的舆论导向，一方面围绕建立治超长效机制、保障交通畅通、杜绝公路“三乱”等几个关键环节，加大对治超工作的宣传力度，取得社会各界和车主、司机的理解与支持。另一方面通过舆论监督，减少和遏制治超过程中出现的不规范行为。同时要采取各种方式在公路道口、收费站、超限卸载点、货运站场等交通密集场所和公路沿线、矿山、料场等货物运输途中及源头进行宣传、媒体曝光等方式，扩大宣传范围，提升宣传效果。