以科学发展观为统领努力推动全市农村公路又好又快发展

以科学发展观为统领

努力推动全市农村公路又好又快发展

宜昌市公路管理局  丁庆荣

　　宜昌改革开放30年，交通事业获得了巨大发展。境内现有开通了数十条国际国内航线的三峡机场。有长江八大港口之一宜昌港和全国四大煤炭转运港之一枝城港。南北铁路大动脉焦柳铁路、东西最长的沪蓉西高速在境内交汇。还有已经建成的宜黄高速、荆宜高速，正在建设中的宜万铁路。有总里程24677.9公里，密度117公里/百平方公里，内引外联、四通八达的公路网络。经过30年改革发展，宜昌已经形成了公路、铁路、水运、航空协调并重，全方位对外开放的立体运输体系。

　　但是我们也看到，这个综合运输体系是相对于整个大宜昌市的对外交通而言的。把眼光收回来，投向全市面积超过70%，人口超过50%的广大农村地区，我们发现，公路，依然是农村最主要甚至是唯一的运输方式，广大农民群众发展公路交通的愿望和要求比什么时候都更加迫切。大力加强农村公路改造建设，全面改善农村生产生活条件，从而促进农业产业结构调整，推动农村的经济发展以及生活方式和思想观念的转变，不仅对于加快新农村建设具有十分重要而现实的意义。同时也是确保全面、协调发展，推动共同富裕，构建和谐宜昌的重要保障。

　　我市农村公路建设在“十五”期发展迅速，特别是自2003年实施大规模的通村公路硬化工程以来，全市累计完成通村沥青（水泥）路建设7691.64公里，行政村通畅率由23.6%提高到72.9%。农村公路通车总里程达到22727.54公里。“十一五”期，我市还规划完成通村沥青（水泥）路建设9188公里，实现95%的行政村通畅的目标。农村公路的快速发展，有效解决了农村地区特别是山区农民行路难的问题，为广大农民群众带来了直接的和间接的经济效益。但是从总体上讲，全市农村公路总量不足、通达深度不够、技术等级低、抗灾能力弱的问题依然突出。另外在全市1500个行政村中，目前还有172个村未通达公路，有407个村未通沥青或水泥路。农村公路不论在覆盖能力、技术状况，还是在管理水平上都与广大农村的社会经济发展需要之间存有较大差距，农村公路建设任重而道远。

　　农村公路建设，作为新农村建设的重要组成部分，其重要性得到了各级政府的高度重视。2006年，中央1号文件就新农村建设明确提出了农村公路建设的目标、任务和要求。国务院先后通过了《农村公路建设规划》和《农村公路养护管理体制改革方案》，交通部提出了“十一五”农村公路发展规划和建设目标，并且制定了系列优惠政策和管理办法。我市在农村公路建设方面也出台了较多的政策和资金倾斜措施，全市《农村公路养护管理实施细则》也已上报市人大审议。

　　如何把握当前从中央到地方都高度重视的有利时机，有效破解农村公路建设中存在的建设资金不足、基层技术管理力量薄弱、建设责任制不够落实、规章制度不够完善、建设管理不够规范、养护责任和资金不落实等诸多难题，加快农村公路的发展步伐，不仅是全市交通公路部门亟待研究和解决的问题，也是全市新农村建设的一个重要课题。笔者认为，破题的关键是要牢树科学发展的观念，用“科学”两字来统领全市农村公路建设。

前提：科学规划

　　一是农村公路建设要紧紧围绕新农村建设的中心任务和总体要求，坚持规划主导，加强与新农村建设总体规划之间的衔接和协调，使农村公路建设规划成为社会主义新农村建设总体规划的有机组成部分。要在社会主义新农村建设总体规划的蓝图框架之内，结合各乡镇城镇发展和农林牧渔发展规划，科学确定农村公路建设规划的近、远期目标和发展重点。要根据当地经济社会发展需要和农村公路实际，围绕农民需求，根据农民意愿，坚持“先通达后通畅”的原则，从农民迫切需要而又有条件做好的路段入手谋划农村公路建设，分阶段、有重点地稳步推进。同时制定和完善农村公路建设总体规划要有前瞻性，要为未来发展留下空间，与乡、镇、村的“接口”要留有余地，避免农村公路建设出现“走弯路”、重复建设和分散投入的现象。

　　二是农村公路建设要从实际出发，修实用、安全和资源节约之路。农村公路，重在适用和实用，在建设标准把握上，不宜追高，要“因地制宜、实事求是”。特别是对于通村硬化工程，应该按照“等级适当提高，线形基本不变，老路充分利用，路基适当加宽，加固防护工程，完善排水设施，增强抗灾能力”的建设原则，根据各乡镇经济发展水平、交通发展状况、地形地质特点，合理确定技术标准。一般来说县道和乡道应按等级公路标准建设，村道则可根据当地实际需要和经济条件灵活确定标准。在路面结构的选择上，在高山、半高山地形或地质灾害频繁县市，要针对油路使用周期短、养护难等特征，从可持续交通发展观的角度考虑，大力推广结构稳定、经久耐用而又便于养护的水泥路面。另外通往景区、景点的乡村公路，在规划设计施工中要注意保护好周边环境，公路设施要尽量与景区环境相协调。

　　土地是农民的“命根子”。在农村公路规划建设中，要把保护耕地、节约土地和加强环保放在重要位置，落实最严格的土地保护政策和农民利益维护原则，尽量利用原路基础进行改扩建，少占用耕地，在确实需要征地时要对农户进行足额补偿。实行耕地保护还有一个明显的好处就是可以最低限度的破坏自然环境，实现农村公路建设与自然环境相和谐。

　　三是农村公路建设一定要处理好能力与速度的关系。一方面是要注意保护和引导好基层政府和群众空前高涨的修路热情，并把它切实转化为推动全市农村公路持续发展的强劲动力。另一方面要防止不顾实际情况，不考虑自身经济实力和群众承受能力，盲目发展，追求高标准和高速度，搞不切实际的政绩工程和形象工程，增加农民负担。

保证：科学组织

　　一是要充分发挥地方政府主导作用。农村公路建设，涉及到建设用地及拆迁补偿、建设资金筹集与安排、工程施工组织以及质量、安全管理、养护经费落实等诸多方面，要组织协调好各方面的关系，必须有一个“龙头”来进行管总。根据交通部颁布的《农村公路建设管理办法》，农村公路建设由地方人民政府负责。因此政府应责无旁贷地担负起这个“龙头”责任。其一，要把加快农村公路建设看作是执政为民的具体体现，组建专门的领导班子，进行深入调查研究，科学制定发展规划，合理确定年度建设计划，并制定政策进行引导和鼓励，聚合社会力量参与农村公路建设。其二，要把农村公路建设列入县人民政府年度工作考核的重要内容，实行行政领导负责制和目标考核制，明确责任单位和责任人。其三，要建立考核制度，细化考评办法，出台奖惩规定，进行定期督促检查和实施年度考评，并严格按照考评结果奖优罚劣。

　　二是要充分发挥部门联动作用。农村公路建设是一个系统工程，需要相关部门的通力协作和配合。首先，交通、公路部门要不等、不推、不靠，切实承担起新时期农村公路建设的规划和组织实施的责任。认真履行好行业管理职能，加强对农村公路建设项目的征地拆迁、招标投标、施工质量、安全生产和竣工验收等重点环节的监督。其次，城建、国土、公安、监察、税务、水利、环保、林业、供电、通讯、广播电视等相关部门要全力支持农村公路建设，凡与农村公路建设有关的地方税收在足额征收后应全额补助于农村公路建设；要最大限度免收砂砾石、取土、弃土等有关费用；农村公路用地范围内的电力、通讯、广播等杆线迁移要由杆线权属单位自行解决；涉及农村公路建设工程的行政性和技术服务性收费要免收；乡镇人民政府要在协调服务、政策措施、监管督查等方面做细做实有关工作。

　　三是要充分调动农民群众积极性。农民群众既是农村公路建设的直接受益者，又是农村公路建设的主力军。在农村公路建设中，要进一步加大宣传发动力度，将他们的修路热情转化为修路的行动。但一定要处理好鼓励农民参与与减轻农民负担的关系。农村公路建设过程中，要严格执行减轻农民负担的各项规定，不搞乱摊派、乱集资、乱收费，不搞强行征地拆迁，不强行要求农民出工、出钱、出物，增加农民负担。对农民群众自愿出工、出资修建农村公路的，应依法加以组织和引导，给予鼓励和帮助。充分尊重农民的意愿，不修农民不需要的路，不修农民没有积极性的路，不修没有经过“一事一议”确定的路。

　　四是要确保建设资金来源。农村公路建设，资金是一个关键问题。“巧妇难为无米之炊”。只有保证建设资金的投入，才能烹好农村公路建设这桌筵席。近年尽管国家财政对交通建设给予了很大的资金支持，但仍远不能完全满足交通基础设施建设的需要。特别是农村公路建设投资一律采用补贴方式，缺口巨大。要保证我市农村公路建设的资金来源，主要要做好“开源”、“节流”两项工作。

　　所谓“开源”是在除了国家和省里投入以及地方财政预算外，还要想方设法，广开筹资渠道，争取多方投入，形成国家投一点、地方筹一点、社会捐一点、群众出一点的多渠道筹资机制。关于集资修路，温总理在四川考察时曾指出，农民以自己的双手改善与生活息息相关的、直接受益的、像乡村道路这样的公益设施，不能算增加农民负担。农村公路建设要学会用民主协商的办法，严格按照“一事一议”的原则，引导农民自力更生、艰苦奋斗，建好农村公路。比如农村的积累工、义务工都可以全部用于农村公路建设。

　　所谓“节流”就是在建设资金紧张的情况下，要千方百计降低建设成本。政府财力十分有限，实际投入到农村公路的资金本来就很少，但我们可以通过出台征地拆迁的优惠政策，减免建设相关税费，降低征收或补偿标准，简化项目审批程序等方式来实现，尽量减少各种费用，千方百计降低农村公路建设成本，缓解建设资金的压力。

关键：科学管理

　　一是加强资金管理。农村公路建设资金来之不易，每一分都必须用到刀刃上，必须严格执行国家、省、市有关规定，实行专户管理、专款专用，不得截留、挤占和挪用。财政、交通、发展改革、审计等部门要建立、健全农村公路建设资金使用管理制度，加强该项资金的管理和审计监督，确保资金足额用于农村公路建设。廉政建设，监察、审计等部门要加强对农村公路建设的监督检查，及时开展效能监察和审计检查工作。各级人民政府和村民委员会也应当将农村公路建设资金的使用情况，向公路沿线乡镇、村定期进行公示，以加强资金使用的社会监督。必要时全市要考虑出台农村公路建设资金监督管理办法，以规范建设资金的筹集和管理，加强对建设资金使用的监督。

　　二是加强质量管理。质量是工程的生命，是建设的根本。农村公路虽然技术标准比较低、单个项目规模也比较小，但质量标准绝不能低。一旦在质量上出现问题，“民心工程”就会成为“伤心工程”。要处理好工程质量与建设速度的关系。宁可慢一点，也要好一点，尤其目前正是农村公路建设的高潮阶段，要着重防止赶速度、轻质量的现象。针对农村公路建设项目分散，涉及面广，投资少，技术管理力量薄弱的特点，在加强农村公路建设质量监督工作方面，要针对农村公路的特点，制定相应的质量管理办法，建立符合农村公路建设特点的质量保证体系。要发动农民群众参与工程质量监督，更大地发挥社会力量的监督作用，要明确质量管理的责任，建立举报投诉制度，自觉接受社会和舆论监督，鼓励社会力量积极参与质量监督活动。要严格落实工程质量责任制。严格执行农村公路建设的质量技术规范和标准，全面推行业主负责制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，做到分级管理，逐级负责，确保设计和施工质量达标。要严格落实质量责任追究制度，工程竣工后，要组织验收和评定，发现问题要严肃查处并追究责任。要加强技术人员培训工作。交通部专门制作了《农村公路施工技术》专题片，该专题片针对新时期农村公路建设特点，突出了农村公路路基、路面、桥涵和交通安全设施施工技术方面的要求，对农村公路施工与管理具有重要的指导意义。在可能的条件下，应组织技术人员进行培训学习。

　　三是要加强安全管理。这个安全管理包括两个方面的内容。一方面是指在农村公路施工过程中，要细化安全保障措施，加强安全控制，确保施工安全。另一方面是指农村公路建设要高度重视排水和防护工程的设置，提高公路抗灾能力和安全防护能力，以提高行车安全性。

落脚：科学使用

　　一是搞好养护。 “建设是发展，养护管理也是发展”， 公路养护是发挥建设效益的根本保障，行话说：“三分建，七分养。”农村公路本身建设标准较低，建成后如果不进行及时有效的养护，通行能力将以年均30%的速度下降。届时，政府的投资、部门的努力、老百姓的辛勤劳动都会付诸东流。所以在近年大规模的农村公路建设之后，养护问题现已显得尤为突出。

　　加强农村公路养护管理，最主要的是要解决好明确养护责任主体和落实养护资金来源两个问题。明确养护责任主体是建立农村公路养护管理长效机制的基本前提。落实养护资金则是建立农村公路养护管理长效机制的关键所在。在加快建设的同时，一定要认真研究、统筹考虑农村公路的养护问题，研究适合当地实际情况的养护管理模式和方式，建立稳定的农村公路养护管理资金来源，实现农村公路的可持续发展。

　　要解决农村公路的养护管理问题，首先要改革现行的农村公路管理体制，转变行业作为为政府行为。目前应尽快审议通过，颁布实施全市《农村公路养护管理实施细则》，把农村公路管理纳入各级政府的职责，纳入各级交通主管部门的行业管理，合理划分农村公路的管理层次和管理权限，建立适宜的农村公路管理机构；同时，要建立由汽车养路费、拖拉机养路费与地方各级政府财政转移支付共同组成的多渠道农村公路养护资金来源，不断加大公共财政的支持力度，逐步建立和完善符合农村公路特点的养护新机制，提高养护水平。其次各级政府和交通等部门要积极探索建立新型的农村公路管养体制，通过开放养护工程市场，推进养护市场化。推行和完善多种形式的农村公路养护承包责任制，通过统筹建养、民养公助、自建自养等方式加强农村公路养护。

　　二是加强农村公路路政管理。乡村公路路政管理的难度大，在管理过程中，在严格执行《中华人民共和国公路法》、《路政管理条例》等法律法规的基础上，可以加强乡规民约的建立，积极探索建立行之有效的农村公路路政管理体制，从而达到制止侵占和损害农村公路的行为。特别是要加强对超限超载车辆行驶农村公路的管理，保证农村公路持续发挥良好的经济和社会效益。

　　三是确保路通车通。农村公路建设的目的在于交通。因此农村公路建设不仅要“通路”，而且要“通车”，要在加快建设农村公路基础设施的同时，大力发展农村客货运输，做到“路通车通”，推进客运网络化、货运便利化。

　　农村公路建设，是一个复杂庞大的系统工程，只有始终以科学发展观为指导，始终关注农民的需求、农业的需要，加强领导，完善机构，科学组织，凝聚社会力量，才能确保科学有序、快速优质地推动全市农村公路建设，促进农村发展，从而加快宜昌的新农村建设，为宜昌走在中西部同等城市前列打好基础。